Catatan dari DM III Yogyakarta (2)

-Negara Kesatuan vis a vis Federal-

Pemateri: Iwan Satriawan

Ragam bentuk pemerintahan biasanya merepresentasikan keadaan sosiolis-demografis rakyatnya. Kebanyakan berbagai sistem lahir dari kehendak rakyatnya untuk memilih metodologi, sistem, dan  tata pemerintahannya. Oleh karena itu tidak akan hadir sebuah pemerintahan, tanpa izin, kehendak dan kesadaran masyarakat untuk mau mendirikannya.

Bangsa ini sudah sepakat mengambil demokrasi sebagai sistem pemerintahan. Kesatuan sebagai bentuk susunan negara. Negara berbentuk republik. Yaitu bentuk negara yang menghajatkan urusan rumah tangganya berada dibawa kewenangan rakyat. Mendudukan rakyat sebagai mata pisau kebenaran usaha-usaha menegakkan keadilan dan kesejahteraan rakyat. Oleh karena itu berlaku vox populi, vox dei (suara rakyat, suara Tuhan). 

Negara yang memilih demokrasi berarti telah sepakat dengan kebenaran sejati yang berasal dari rakyat. Percaya bahwa bersama rakyat, tujuan negara yang termuat dalam preambule uud 1945 pasti tercapai. Bukan berarti mengikuti arus utama masyarakat dunia yang terlebih dulu memilih demokrasi. Tetapi harapan dengan demokrasi, harapan untuk beribadah kepada allahu rabbul alamin[*] semoga bisa tercapai.

Demokrasi ditopang oleh lembaga-lembaga suprastruktur. Lembaga-lembaga ini merupakan apparatus rakyat untuk memastikan fungsi negara berjalan dengan baik. Sebagai representasi aspirasi rakyat di level internasional. Lembaga negara (stake holder) ini terbagi menjadi tiga dalam peta ketatanegaraan indonesia.yaitu; Presiden, DPR dan DPD.

Tiga lembaga ini menjadi syarat kehadiran sebuah negara (demokrasi). Presiden (eksekutif) berfungsi sebagai menjalankan roda pemerintahan. Memastikan kebutuhan rakyat terpenuhi. Dan kesejahteraannya terjamin. Sedangkan DPR bertugas membuat UU, mengawasi pekerjaan Presiden dan mematok pagu anggaran negara. DPD berfungsi mewakili kepentingan rakyat di daerah.

Sayangnya ketiga lembaga saat  ini berjalan tidak pada semestinya. Fungsi dan eksistensi mereka tersandera oleh sistem dan manusianya. 

a.       Presiden

Presiden SBY saat ini memiliki dua kelemahan akut. Kelemahan ini berasal dari satu  variable strategis. Yaitu sistem presidensialisme yang dikombinasikan dengan multi partai.

Sejak periode pertama kepemimpinannya presiden SBY –dan periode kepemimpinan sebelumnya, seperti Megawati- tidak bisa menjalankan pekerjaannya dengan maksimal. Sebab sebelum mengeluarkan kebijakan, ia harus koordinasi terlebih dulu ke DPR. Menunggu apakah usulannya –dan kabinetnya- diterima. Kalau ditolak maka kebijakannya batal. Sangat  berbeda dengan periode Presiden Abdurrahman Wahid (Gus Dur), yang dengan bebasnya mengganti kabinet dengan bebas. Kebijakannya berjalan lancar tanpa gangguan dari DPR. Sebab kursi PKB di DPR definitif dan signifikan, meskipun bukan terbanyak.

Kelemahan itu disebabkan bargaining position Partai Demokrat (PD) sebagai partai penguasa tidak definitif dan deteminis. Kursi PD di DPR hanya 20% (very simple majority) dari seluruh kursi sehingga terpaksa harus membentuk koalisi dengan partai-partai besar. Sayangnya koalisi sering berjalan baik –yang sesuai dengan kesepakatan koalisi, sebab partai-partai yang lain mempunyai kepentingan untuk menjaga image. Terutama dalam menyikapi kebijakan kabinet sbyyang tidak populis di mata rakyat. Akhirnya beberapa partai –seperti Golkar dan PKS- tidak jarang berdiri berseberangan dengan koalisi. Maka lahirlah dualisme kepentingan partai yang pro dan kontra koalisi yang disebut ‘politik dua kaki’.

b.      DPR

Wajah DPR juga tidak jauh berbeda dengan presiden. Meskipun dalam wajah dan motif politik yang lain. Keran reformasi yang bebas dan rentan menimbulkan transgresi (pelanggaran) konstitusional dan otomatis membuka celah untuk korupsi. Apalagi sekarang kewenangan DPR sangat besar  untuk memilih pemimpin-pemimpin lembaga strategis negara (eksekutif dan yudikatif). Seperti; KPK, Komisi Yudisial (KY), MA, MK, Bank Indonesia, dan lain-lain.

Tidak hanya berperan signifikan dalam kontestasi kepemimpinan institusi-institusi diatas. DPR juga berwenang untuk meloloskan atau menggagalkan proyek-proyek besar negara. Seperti Hambalang dan wisma atlet Palembang. Sehingga rentan menerima atau meminta kesepakatan (politik dan ekonomi) dengan para calon pemimpin institusi atau peserta tender. Sehingga fenomena tersebut secara gradual menjadi kebiasaan dan cenderung menjelma menjadi banalitas politik. Yaitu politik yang ditempatkan pada fungsi dan urgensi yang keliru

Selain dengan kewenangan yang besar tersebut. DPR juga kini terpecah dalam faksi-faksi politik yang tidak sehat. Kubu partai oposisi (PDIP, Hanura dan Gerindra) dan koalisi berdiri berseberangan. Karena ada koalisi, maka kesempatan untuk bersatu sikap lebih sulit. Akhirnya terjadi perpecahan di antara kubu reformis yang dulu kritis terhadap pemerintah. Seperti PPP dan PKS.

Maka seharunya menyatukan kubu reformis menjadi keniscayaan untuk memperbaiki demokrasi. Tidak akan mudah jika terjadi split kepentingan dan power diantara mereka. Negara tidak akan berkembang jika tidak ada dinamika ‘tesis-antitesis-sintesis’ di dalamnya.

c.       DPD

Di Amerika senate (DPD) memiliki bargaining yang kuat diantara institusi suprastruktur negara. Senat tidak hanya mewakili kepentingan untuk mewakili kepentingan rakyat di daerah. Mereka tidak saja mempunyai hak berbicara, tetapi juga mempunyai hak untuk bersuara. Sehingga semua kebijakan yang diputuskan oleh House of Representative (DPR) tidak bisa legal sebelum ada persetujuan dari senat. Begitu pun juga sebaliknya. Relasi keberadaan kedua lembaga legislatif (congress) ini dinamakan sistem dua kamar (Bicameral System).

Berbeda dengan DPD di Indonesia. Tidak mempunyai hak suara. Sehingga mirip dengan pesrta peninjau dalam pelaksanaan sidang. Akibatnya, kepentingan daerah tidak terwakili dengan maksimal. Sehingga pernah muncul gagasan untuk menghapuskan institusi ini. Sebab tidak memiliki peran dan pengaruh yang besar. Hal ini wajar karena Indonesia bukan negara federal seperti di Amerika. Yang meniscyakan negara bagian memiliki otonomi penuh untuk mengurus rumah tangganya sendiri. Oleh karena itu perwakilannya (senat) otomatis mempunyai power yang besar. 

Dari ketiga institusi diatas sebenarnya harus memiliki kesepakatan obyektif untuk memandang sistem yang berlaku di Indonesia. Sebab terbukti sistem presidensil tidak cocok dengan multipartai. Sedikit negara di dunia yang mengkombinasikan sistem presidensil dengan multipartai. Di Amerika misalnya hanya ada dua partai yang eksis, begitu juga di India. Walaupun masih banyak partai yang aktif diluar pemerintah.

Pertanyaannya apakah sistem presidensil kompatibel dengan multipartai? Jawaban yang banyak mengemuka justeru mengatakan tidak kompatibel. Kewenangan presiden akan tumpul oleh kewenangan DPR jika posisi partainya tidak definitif di parlemen dan harus melakukan koalisi untuk memperkuat basis dukungan. 

Sehingga kombinasi yang tepat adalah  paket presidensialisme dengan multipartai terbatas. Sehingga tidak terjadi persebaran (perpecahan) suara yang terlalu melebar –karena banyak partai yang terlibat pemilu- yang berakibat raihan suara oleh partai pemenang tidak definitif – dibawah simple majority (50% + 1).

Kombinasi ini diaktualisasikan dengan menaikkan standar electoral threshold. Sebab tidak mungkin mengurangi jumlah partai dengan regulasi represif seperti zaman orde baru. Sehingga tersaring paling banyak enam partai dari puluhan partai yang mendaftar. Akhirnya perolehan suara partai pemenang berpeluang signifikan dan berdampak positif bagi pengambilan kebijakan oleh  presiden nantinya.

***

Otonomi daerah ternyata memperluas korupsi ke daerah yang sebelumnya di zaman orba  hanya terpusat di Jakarta. Lahirlah presiden-presiden baru di daerah. Anggaran otonomi diselewengkan dan berhenti di kantong pejabat daerah. Akibatnya kesejahteraan menjadi timpang, bahkan sekalipun di daerah dengan Sumber Daya Alam (SDA) melimpah. Akhirnya muncul gerakan separatis (Papua, Maluku, Aceh) untuk melepaskan diri dari Indonesia.  Yang sebenarnya kalau ditarik ke akar masalahnya, hanya karena persoalan kesejahteraan. Dilema ketatanegaraan Indonesia pun menjadi semakin akut.

Tampak bahwa negara berjalan pincang dengan sistem yang tidak proporsional untuk ukuran sebuah negara kesatuan. Alhasil kebijakan pemerintah tidak merata di seluruh daerah. Kontrol kepada pemerintah daerah tidak adekuat. Akhirnya, SDA yang strategis di daerah tetapi tidak mampu dikelola dipindahkan ke perusahaan asing. Singkatnya, kepentingan rakyat di daerah tidak mampu terpenuhi.

Ekses buruk seperti ini kemudian membawa kita untuk berpikir ulang. Apakah otonomi daerah itu sudah cukup baik? Atau perlu dilakukan manuver yang lebih radikal (berakar) lagi. Yaitu daerah sepenuhnya mengkontrol dirinya. Hukum berjalan dalam lokalitas sehingga kewajiban pemerintah berkurang. Sebaliknya pemerintah daerah bertanggungjawab atas rumah tangganya masing-masing.

Muncul gagasan negara federal untuk melakukan dekonstruksi –yang oleh Derrida ditujukan- kepada ‘klaim’ yang membenarkan bahwa negara kesatuan adalah takaran yang final. Walaupun istilah ini telah terlanjur menjadi bagian dari empat pilar kebangsaan (Pancasila, UUD 1945, NKRI dan Bhinneka Tunggal Ika).

Padahal sebenarnya Indonesia dahulu terdiri dari suku bangsa yang hidup mandiri. Beberapa di antara mereka membentuk negara sendiri (kerajaan). Memiliki wilayah dan pemerintahan sendiri. Karena hal itulah  Indonesia memiliki keragaman ras, agama, budaya, bahasa dan demografi.  

Tetapi setelah merdeka, keragaman dan etnosentris itu oleh Soekarno dinegasikan menjadi solidaritas bersama. Perkumpulan bangsa-bangsa yang dulu terjajah oleh penjajah yang sama: Belanda harus sadar dan paham bahwa mereka bertanah air yang satu. Mereka sebenarnya hadir dan hidup dalam nusantara sebagai satu bangsa dan ditakdirkan untuk hidup bersama. 

Konsep integrasi Soekarno ini meniru integrasi Mussolini untuk menyatukan Italia dibawa peta Romawi kuno dan Hitler untuk menyatukan bangsa Jerman (ras Aria) yang terpisah dari Jerman–seperti Polandia dan Austria. Padahal secara fundamental konsep integrasi Soekarno tidak memiliki landasan historis yang kuat. Hal ini yang disebut Benedict Anderson sebagai ‘komunitas terbayang’ (Imagined Community). Komunitas yang hadir tidak dari alasan historis, tetapi solidaritas struktural yang disengajakan sama.

Indonesia dalam sejarah pernah  menjadi negara federal, Republik Indonesia Serikat (RIS), yang hanya berjalan satu tahun (1949-1950). Kehadiran RIS sengaja dibuat oleh Belanda supaya terjadi disintegrasi bangsa yang sudah mulai mapan berdiri. Sehingga mudah dikendalikan dan menjadi boneka (alat) untuk menghancurkan yang lain. Meskipun konsep ini negatif dan destruktif, tetapi pada dasarnya benar. Sebab memang Indonesia dulu tidak pernah seutuhnya menyatu. Maka konsep untuk menjadi negara federal kemudian muncul menjadi faktualitas sejarah yang bernilai benar.

Negara kesatuan hadir dalam kondisi masyarakat yang homogen, maka negara federal sebaliknya heterogen. Yaitu masyarakat yang terdiri dari keragaman antropologis, sosiologis, teologis dan ideologis. Sehingga kepentingan masing-masing komunitas yang berbeda terpenuhi. Semua itu   ada pada bangsa Indonesia.

Tetapi segara konsep negara federal menjadi kontroversi. Sebab dihubungkan dengan disintegrasi bangsa dengan kemunculan RIS. Di zaman orba ide-ide seperti ini diberangus tanpa ampun. Tetapi bagaimanapun juga indonesia memang lebih cocok dengan status federal. 

Konsep negara federal selanjutnya tidak sepenuhnya diakui oleh rakyat Indonesia saat ini sebagai kebenaran dan keniscayaan masyarakat yang heterogen. Sebab ada tiga hal yang masih debatable yang bisa meruntuhkan konsep negara federal. Pertama, keberhasilan negara federal dan kesatuan di dunia relative sama. Banyak negara-negara yang berhasil dengan konsep federal dan kesatuan, meskipun bertentangan dengan kondisi  masyarakatnya (homogen-heterogen). Sehingga tidak kemudian menjadi kebenaran absolut bahwa negara federal seharusnya berhasil.

Kedua, negara federal mayoritas berasal dari bangsa-bangsa terpecah yang berkumpul dan membentuk negara bagi kebaikan bersama mereka. Amerika misalnya semula hanya terdiri dari tujuh belas daerah terpisah yang berkumpul dan mendirikan negara. Padahal di indonesia fenomena tersebut tidak terjadi. Negara didirikan oleh para intelektual di jawa yang tidak kompromi dengan konsep federal. Sehingga konsep itu menjadi sebuah kebenaran, menjadi pilar utuh negara, dan kepercayaan rakyat yang turun-temurun (genealogis). Apalagi konsep federal seringkali distigmakan dengan disintegrasi bangsa (politik pecah belah) yang kerap disetting oleh kepentingan asing. 

Ketiga, otonomi daerah yang dipusatkan di pemerintah kabupaten/kota dialihkan ke pemerintah provinsi. Sebab ada beberapa hal yang sampai sekarang tidak mampu dikelola pemerintah daerah dengan kewenangan otonomi daerah yang dimilikinya. Seperti kualitas dan kemampuan pemerintah daerah yang terbatas, ketimpangan sumber daya daerah, birokrasi kegiatan lintas kota yang tidak praktis, pelimpahan urusan yang tidak disertai dengan pelimpahan pembiayaan, dan lain-lain. (Zulfikhar)

---

[*] Tujuan manusia Indonesia menurut Soekarno dalam buku Di Bawah Bendera Revolusi 2